嚴格排污許可推進污染減排

　　排污許可證是我國環境管理中的一項基本制度，在控制污染減排等工作中發揮了重要作用。新修訂的《環境保護法》進一步明確，國家依照法律規定實行排污許可管理制度，未取得排污許可證的，不得排放污染物。那么，這項制度在實踐中有哪些積極作用？暴露出哪些問題？應該如何完善？本期應知為您解讀。

　　什么是排污許可管理制度

　　定義：

　　排污許可制度是指凡是需要向環境排放污染物的單位和個人，都必須事先向環保主管部門辦理申領排污許可證手續，經批準獲得排污許可證后方能向環境排放污染物的制度。

　　環保部門為了減輕或者消除排放污染物對公眾健康、財產和環境質量的損害，依法對企事業單位的排污行為提出具體要求，包括前置性條件(如排污單位的建立是否符合《環境影響評價法》和國家產業政策，即排污者是否有合法身份)、日常管理性要求(如在生產經營過程中維護污染治理設施正常運行，監測污染物產生和排放情況，按期向環保部門報告，按期參加年檢等)和技術性要求(如排放污染物的濃度、速率、數量、時段、煙囪高度等參數)，以書面形式確定下來，作為排污單位守法和環保部門執法以及社會監督的憑據。這個書面憑據就是排污許可證。

　　排污許可制度是國際通行的一項環境管理基本制度，便于把影響環境的各種開發、建設、排污活動，納入國家統一管理的軌道。

　　管理程序：

　　排污許可證管理制度遵循持證排污、按證排污、總量控制、持續削減等原則。排污者必須經過許可證申領與受理、審批與頒發、監督檢查等程序。

　　按屬地管理、轄區負責的原則，確立省、市、縣三級審批權限。其中，縣級環境保護行政主管部門負責行政區劃范圍內排污者的排污許可證審批頒發；市級環境保護行政主管部門負責本行政區域內確定由其監督管理排污者的排污許可證審批頒發；省級環境保護行政主管部門負責行政區劃范圍內確定由其監督管理排污者的排污許可證審批頒發。

　　如何以排污許可證推動總量控制

　　控制各企業污染物排放量。綜合環境容量等諸多因素后，具體確定每個企業的排污量，并通過法律、行政等手段，對企業的排污行為形成約束。企業排污超過限定的量，將受到嚴格懲處。為排放達標，企業必須優化產品結構、進行技術改造或采用清潔生產工藝，排污許可證倒逼企業實行轉型升級。

　　及時調整區域內污染物的排放。根據一定時期內區域環境質量的狀況、區域污染物變化特點及污染治理的需要，各地可以結合排污許可制度，對各單位排污量等進行變更、調控，重新審核各單位排污總量，同時調整污染物在一定地區的分配，借助許可制度達到合理布局的目的。調控的廣度和幅度可適當考慮當地的經濟發展水平和公眾對環境的要求程度。

　　配合排污權交易。核定企業排污指標是國際通行做法，但排污指標被企業無償占有，失去了用經濟手段調整污染項目市場準入的功能。因此，就需要在推行排污許可制度的基礎上，引導排污權交易，以市場手段進行調節。從全社會角度看，排污權交易會降低污染控制的成本，減少企業偷排偷放的可能，也會相應提高企業治理污染的積極性。

　　實踐中暴露出哪些問題

　　排污指標未真正與環境質量掛鉤。排污許可證是總量控制制度實施的法律形式和手段，但在實際操作中，排污許可證的發放未能與總量控制制度更好地結合，排污指標也缺乏科學的制定和審核依據，未能與環境容量掛鉤。

　　對排污許可制度認識存在偏差。一方面，人們片面地認為排污許可證是實施污染物排放總量控制的手段，將其內涵狹隘地等同為排放注冊證。另一方面，簡單地認為排污許可制度只需要有權威的立法即可，忽視了其發揮作用的條件和規范性。

　　管理體制不夠完善。我國目前的排污許可證由地方政府負責發放和管理，而水污染往往具有跨行政區、跨代際外部性的特征，這導致實際操作中出現權責不清等問題。

　　專業人員不足，管理能力亟待加強。調查表明，很多城市沒有設置專人專職來管理排污許可證的申請和審核工作，行政資源的嚴重不足，限制了排污許可證在更大范圍內的發放。各地排污許可證管理負責部門不同，在一定程度上也制約了許可證制度在總量控制中的作用。

　　此外，由于缺乏設計規范的監測方案，存在點源排放監測頻次低、監測數據代表性差等問題，加之沒有有效的數據記錄、核查機制，數據質量無法保證，影響到排污許可證制度的確定性。

　　專家建議細化完善

　　通過立法完善排污許可證制度。國家應盡快出臺《排污許可證條例》等法律，將排污許可制度以專門法的形式固定下來，使排污許可制度有法可依、有章可循。各地應在國家法律法規基礎上，頒布相關技術指南、實施辦法等規范性文件，給出明確的步驟和具體措施，增強可操作性。

　　簡化排污許可證管理。取消臨時許可證，統一為正式排污許可證。對長期穩定達標的企業，許可證有效期限可從現在的3年適當延長到5年，對于排污超標的企業則縮短為1年。

　　盡快制定統一的排污總量核算方法。科學的核算方法，對實現公平減排、調動企業主開展污染控制具有積極作用，應盡快將在線監測數據納入排污總量核算方法中。

　　加強基層環保建設。安排專人負責排污許可證發放、企業管理和監督，做到權責清晰、分工明確。

　　建立排污許可證數據管理平臺。通過數據庫和網上申報，簡化排污許可證的管理，提高效率。同時，減少在許可證申請、變更、延續、注銷等管理程序中的工作量。

　　將排污許可證和其他相關制度有機結合。可與排污收費、環境影響評價、環境統計等制度相協調，還可與企業工商執照申領、上市、信用貸款、引進外資、關稅優惠等制度相結合，全方面約束、引導企業。

　　加大公眾參與力度。制定針對公眾意見的反饋機制及規范，定期召開聽證會，將排污者置于公眾監督之下，促進企業遵守排污許可證和相關法律要求。

　　他山之石

　　美國排污許可制度特點

　　■立法層次高

　　以污水排放為例，1972年，美國國會在各州規定水體水污染物濃度標準的基礎上，對水污染控制法律規范進行全面修訂，通過了《聯邦水污染控制法》。同年，美國創設了排污許可證管理體系，即國家消除污染物排放制度。

　　■法律依據充分

　　美國《清潔空氣法》(1990年修正案)共400多頁，條款詳細、具體。其中明確規定了通過排污權交易政策來實現二氧化硫總量控制的目標，并授權環保局具體實施、管理。修正案還列出了必須參加交易體系的電廠清單，規定了許可證的分配原則、拍賣許可證的數量等，為交易政策的實施提供了有力的法律保障。

　　■嚴厲的懲罰措施

　　美國對超標排放污染物的行為處以行政、民事或刑事的制裁。例如，《清潔水法》規定，對于違反許可證相關規定且不履行行政命令和處罰者，執法機構有權向聯邦地方法院提起訴訟。法院對每件違法行為可處以每天最高2.5萬美元的民事罰款。

　　■完善的公眾參與機制

　　美國在排污許可制度中，特別重視公眾參與的作用。例如，為讓公眾了解許可證實施階段排污者執行情況，法律規定了嚴格的排污監測和報告制度，除涉及商業機密的信息外，所有監測和記錄數據應向公眾公開。