無廢城市：一個緩慢釋放的萬億市場

　　前不久，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》，業內有觀點認為《方案》的發布將開啟一個“萬億市場”，為了大家對政策有更深入的理解，《中華環境》特邀E20研究院執行院長、國家發改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤撰寫長文，供大家參考。

　　《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)出臺以來，凡是對政策解讀出現“萬億產業機會”字樣的，我都抱著警惕的態度。就宏觀而言，中國經濟發展面臨著必須全面由量轉質的重大轉折，即便環境產業作為逆周期和生態文明利好，也不可能背離這個主線。具體而言，以環境質量出發的倒逼機制逐漸對重工程輕運營的多年慣性產生制約，這樣的趨勢不會符合萬億規模簡單釋放的套路。

　　就行業而言，“水十條”所實實在在啟動的萬億市場，在PPP所啟動的商業模式的內在缺陷下，短短三年內對民企類重度參與者造成了重傷，結果是作為“水十條”所對應的萬億市場的大型水環境治理項目的獲益者，由在PPP規范前的建筑央企為主轉為PPP規范后的建筑央企獨霸。將“土十條”(即《土壤污染防治行動計劃》)解讀為萬億市場的言論則更安靜得多，這是因為“土十條”表現出的以防為主的主導思路和政府用于環境修復的資金的匱乏(已經被“水十條”擠壓到了極限)的客觀條件所導致。

　　那么，此次國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》(以下簡稱《方案》)，又在被解讀為固廢打開萬億市場，而這次又該如何看待?

　　嚴格來說，這份《方案》的內容并不是全新的，其中不少內容在之前有關部委的各級文件中可以找到。2017年，E20研究院結合相關文件，并根據中央在生態文明建設綱領下對固廢管理的總體趨勢和對產業的影響，制作了如下的示意圖。

　　雖然如此，《方案》依然達到了相當的高度，因此我們才將其與“水十條”相比較。E20研究院對該《方案》的評價是“問題清晰、目標科學、路徑曲折”。而以產業視角來研究，筆者需要提醒的是，《方案》所帶來的市場雖然可能也是萬億級以上的，但它并不意味著能成為類似“黑臭水體治理”的一個相對簡單均質化的、可以立即釋放的市場，它還需要長時間摸索，甚至需要政府管理與企業發展、公眾與組織、技術突破與商業模式幾組要素的有效協作才可能實現。

　　政府管理端的瓶頸突破需要很長的時間、很大的決心和相當的努力

　　《方案》對于當前固廢管理現狀乃至政府自身機制改革所面臨的問題是相當客觀和積極面對的。這就是我們所評價的“問題清晰”，即首先是尊重當前國情，包括國民素質水平和不同地區地方政府管理水平，乃至企業技術能力和運營水平等現狀。

　　“無廢城市”目標沒有照搬舊金山、溫哥華和奧克蘭這樣先進城市的目標(無焚燒無填埋)，《方案》明確“無廢城市”不是零廢棄，焚燒為主的減量手段依然需要堅持很長時間，“無廢城市”的理念要落地還“需要長期探索與實踐”。

　　《方案》明確指出了當前制約固廢管理機制創新中的一個突出問題，即各分管部門的“九龍治水”是環保各細分領域所面對的突出困難。固廢領域如果需要“協同處置”，或者在前端收集和后端產業鏈消納方面要有所破局，首先就會面臨這個問題。尤其在當前城市規模和社會經濟高速發展所帶來的劇烈環境問題的情況下，“事不關己高高掛起”的部門分割問題將嚴重制約固廢管理的升級。例如，有機肥的消納、建筑垃圾資源化、循環經濟園建設等問題，多年來一直受困于此。

　　《方案》對于頂層機制重構的必要性和難度均有充分認識，比如價格機制，建立排污付費基本制度，內化對環境造成負擔的外部性成本，是顯而易見的解決中國環境問題的必由之路，但是多年來推進十分緩慢。更別說水價改革遲遲不能到位，垃圾收費更是滯后，公益性制約困擾了幾十年。又如對提前規劃的重要性、后期執行的效果評估，乃至作為管理基礎的相關數據的缺乏等都是我們在環境管理上落后于發達國家的主要軟性制約點。

　　以上這些問題的存在，意味著要達到“無廢城市”所需的管理水平，我們還有很長的路要走，甚至涉及到一些體制機制內在的問題，不以手術刀式的決心去變革，是無法獲得穩定突破的。因此，“無廢城市”建設本身不是一個封閉的系統，將匹配著我國在其他行業以及政府管理機制上的改革來逐步推進，理解這一點，也就能從更高的高度理解建設生態文明的意義。

　　公眾因素也帶給了固廢管理不同于其他環境領域的一些特點

　　除了價格機制這樣的由于涉及公眾的接受度而在改革中進展緩慢以外，建設“無廢城市”另一個特殊的困難點就是公眾在其中所涉及的深度要比大氣和水治理復雜得多。在這種情況下，政府的簡單的管控容易走向無的放矢。這是無廢城市推進中面臨的又一個核心矛盾。

　　固廢產生端在很大程度上受制于公眾生活方式的逐步引導。綠色生活方式的建立需要幾代人鍥而不舍的努力，很多精神層面的建設又會因政府自身行為的不匹配而反復。包括垃圾分類、對大件垃圾的管理，包括由居民付費處理一些大型垃圾等，在西方發達國家可能已經接近做到的事，在我國目前想模仿會非常困難。

　　要想真正建設好“無廢城市”，公眾參與必不可缺，而服務型政府的構建又是促進公眾參與的必要基礎之一。因此，我們會發現要解決一個城市垃圾的問題所涉及的范疇早已超越了環保本身，那么政府如何獲得公眾的信任?如何引導公眾的公共責任意識?這也是筆者提到的“無廢城市”對政府治理是個系統性改革的一個原因。認識到當前公眾參與現狀及發展規律，也是將“無廢城市”的建設定義為“久久為功”的一個重要原因。

　　技術突破的機會大量存在，但突破中必須考慮商業模式的制約

　　固廢領域是不是存在大量技術突破的需求?當然是有的。但是實際觀察，這些固廢領域技術突破本身比其他環保領域更容易受到商業模式的制約、干擾。當然也可能會因技術突破促進商業模式的重構。比如，之前很多固廢處理路線的最終副產品消納幾乎都是不通的結點，要打通這一環節的技術突破就必須考慮商業模式落地的可能性以及由此帶來的實際價值，那么資源化往往是主要思路，但卻也容易在此處掉入跨產業鏈所帶來的陷阱。

　　因此，對于“無廢城市”所面對的各類技術創新判斷，更要關注技術的適應性與穩定性、資源化能力和成本優勢這三個相對更特殊的點，而且必須將之還原到具體商業模式中，詳細分析某項技術創新前景和落地中的制約要素，包括收集端和消納端的網絡集約等問題。

　　對于當前固廢領域“集約化”的需求分析，我們將之總結為四個維度，即管理集約中的規模集約和區域集約，以及業務集約中的要素集約和網絡集約。因此，和其他環保領域一樣，要想在固廢管理領域全面升級，必須在業務集約角度的要素集約(以循環經濟園為代表)和網絡集約上同步解決管理和技術兩方面的痛點問題。

　　政企合力是“無廢城市”實現和產業端商機釋放的唯一可能

　　要達到“無廢城市”的目標，至少需要涉及四類主體——政府、民眾、產廢企業和環保企業，少了一方的匹配，都是無法實現的。因此，要完全達到《方案》所設想的目標，難度也是空前的，也許這也是該《方案》并未像“水十條”那樣設置強制性約束要求的原因。

　　更重要的是，大量的革新目標即便有良好初衷，有重大意義，但是如果不能符合事物發展的客觀規律，如果在政企關系層面不符合基本的商業邏輯，在政民層面不符合基本的社會管理科學，在技術商務層面不符合基本的性價比和低碳循環趨勢，都將有失敗的風險。這就是我們所說的這個萬億市場的釋放將是十分緩慢的根本原因。

　　另一個需要注意的是，固廢所涉及的品種繁雜，碎片化嚴重，因此萬億的市場規模還會被區域、領域所重疊切割。本質上而言，除了垃圾焚燒以外，其他領域(及不同地區)都存在各種非均質化的特點，也帶來了重資產集團較難以規模集約型方式簡單拿走相當的份額，這也是這個萬億市場釋放速度將很慢的另一個原因。值得一提的是，危險廢棄物領域是個看似類似垃圾焚燒的市場，但僅僅是看似，目前如果簡單采取以類似垃圾焚燒的資本擴張的方式，必將在未來不適應“無廢城市”所提出的要求，即環保監管的全面全鏈條趨嚴、鼓勵產廢企業清潔生產、對資源化技術的推動等等。

　　無廢城市”將是一個緩慢釋放的萬億市場，一個持久會產生藍海的分割市場

　　在這里我們還可以看到，我們經常討論的紅海藍海論，實際上在固廢領域會是一種雙色漩渦交織的狀態。前述種種剛需的結點就是企業突破的機會，如果企業的技術和商業模式創新在重大節點的突破，能夠與政府的管理機制創新做相應的同步和主動推動(這其中還往往涉及跨產業鏈的難題)，就會產生持續發現藍海的機會。而簡單的如垃圾焚燒這樣的市場必然很快紅海化，但是又會被“無廢城市”所推動的各種變革打破穩定，而在一些配套細節上又出現藍海。所以，從這個角度而言，我確實看好各類環保企業通過自身創新在“無廢城市”的長建設周期中找到持續的發展機會。