環境公益訴訟為何難邁“立案”門檻

馬勇在檢查村民家地下水質

　　如今我國已進入環境污染事故高發期。今年1月1日正式生效的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”但遺憾的是，作為環境保護部主管的非政府組織，中華環保聯合會依法向山東、山西和重慶等地多家法院提起了多起環境公益訴訟，這些法院要么接受立案材料后沒有下文，要么以最高人民法院沒有相關司法解釋為由拒絕接受立案材料。

　　難以立案的污染侵權訴訟

　　中華環保聯合會起訴濰坊樂港食品股份有限公司水污染侵權案，是新《民事訴訟法》實施后提起的首例環境公益訴訟。不過，距離遞交訴訟材料已過去4個多月了，中華環保聯合會環境法律服務中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇還沒有等來濰坊市中級人民法院能否立案的答復。

　　濰坊樂港食品第三商品豬養殖場位于濰坊市昌樂縣五圖街，在9年前，該豬場附近的村民就發現，他們祖祖輩輩飲用的地下水逐漸變黑，而且帶有豬糞的臭味，水里還常能發現活蟲子。

　　馬勇告訴記者，2012年7月7日、12月11日中華環保聯合會兩次委托專門檢測機構將從排污口提取的水樣進行檢測。結果顯示，污水中化學需氧量(COD)高達14600毫克/升，超標35.5倍;懸浮物12400毫克/升，超標61倍;氨氮達868毫克/升，超標10倍;總磷高達175毫克/升，超標20.9倍……

　　于是，受中華環保聯合會委托，杜祖樂律師在2012年11月11日，給濰坊樂港食品公司及董事長發律師函，明確告知第三豬場存在非法排污問題，并向第三豬場提出“立即采取有效措施，將排放的污水進行無害化處理，設置專門污水排放管道并連接到城市污水管網，防止進一步損害發生;立即補償因貴司養殖場排污造成地下水污染給當地居民帶來的飲水和生活用水損失”等三項整改要求。

　　11月22日，濰坊樂港食品回函給杜祖樂，稱第三豬場有環評報告，其生產是經過了環保部門同意。對律師函中提出的污染地下水等問題，全部予以否認。

　　今年3月6日，馬勇再次帶人從第三豬場排污口一路步行排查近6公里至五圖街道鞠家村的鞠家水庫。發現從豬場排出的廢水綿延數公里，其間至少 3座養魚塘因污染已變成臭水坑。從鞠家水庫開始，馬勇等人再往下游走，發現豬場超標廢水最終直排廟子水庫，而廟子水庫是濰坊市飲用水源地之一。

　　3月7日，中華環保聯合會在濰坊市中級人民法院提起環境公益訴訟 ，要求第三豬場立即停止污染行為，并索賠700余萬元用于環境污染治理與修復。馬勇說，立案窗口工作人員當天在收到上述全套立案材料后表示，立案所需基本材料符合普通案件受理條件，但因該案件屬新民訴法修改后的新型案件，須待院領導商議后才能做出答復。

　　此后，馬勇多次詢問能否立案?濰坊市中級人民法院答復是，中華環保聯合會是否具備訴訟主體資格，他們“拿不準”，要請示上級法院，而上級法院一直沒有答復。

　　相似的案件，相似的遭遇

　　除濰坊樂港食品公司水污染公益訴訟案外，讓馬勇更沮喪的是山西省原平市住房保障和城鄉建設管理局環境侵權案、重慶市雙慶硫酸鋇有限公司環境污染案。

　　中華環保聯合會接到山西省原平市柳巷村村民舉報，原平市住建局在修建當地一條公路時，未妥善處理好排污管網問題，導致上游地區生活污水、部分企業的污染廢水直排到柳巷村所在地區，柳巷村環境被嚴重污染。

　　于是，今年3月，中華環保聯合會向山西忻州市中院提起了環境公益訴訟，希望法院責令原平市住建局立即停止侵害，采取有效措施消除對柳巷村周邊環境造成的污染。但忻州市中院的答復是，鑒于最高人民法院對環境公益訴訟原告主體資格還沒有司法解釋，退回中華環保聯合會的立案材料。

　　中華環保聯合會今年年初接到重慶彭水縣居民舉報，重慶市雙慶硫酸鋇有限公司自運行以來，就長期向環境排放污水和粉塵，造成嚴重污染。經專門檢測機構取樣檢測發現，水體中化學需氧量(COD)高達4320毫克/升，超標27.8倍;硫化物高達574毫克/升，超標573倍……

　　今年5月29日，中華環保聯合會向重慶市第四中級人民法院提起環境公益訴訟，該院也以最高法院沒有司法解釋，拒絕接受立案材料。

　　雖“有法可依”，卻“無法受理”

　　中華環保聯合會副主席兼秘書長曾曉東說，我國每年發生的環境污染案件數量超過千起，但能進入到訴訟程序的寥寥無幾。這樣使得污染企業無需為其造成的生態環境損害擔責和賠償，受害者的健康權益無法得到保障和彌補，還增加了當地社會的不穩定因素。

　　馬勇說，根據新《民事訴訟法》規定，今年他們向山東、重慶等地的普通法院提起環境公益訴訟，而地方法院都在等待最高法院出臺相關細則。在細則出臺前，地方法院可以受理，也可以不受理環境案件，但是法院統統選擇不受理。

　　不過，曾曉東對法院系統的顧慮表示一定程度的理解。他說，環境案件有極強的專業性，環保法庭的法官都進行過專業培訓，而普通法院的法官很少有環保專業知識和經驗;另外，很多地方都擔心，一旦環境公益訴訟開了個“口”，會引發大量來自社會團體和個人的環境公益訴訟案件，法院系統難以承擔。

　　北京大學資源、能源與環境法研究中心主任汪勁教授則認為：“法院至今沒有立案，真正原因可能是有其他因素的干擾，比如法院系統內部可能有不受理此類案件的規定，或者法院顧及地方政府，或被告者是利稅大戶等。所以法院方面的說法無非是一種托辭，在我看來就是一種對國家、對人民和公共利益不負責任的表現。”

　　人民法院報于去年12月刊發了來自最高法、署名為“高民智”的《關于民事公益訴訟的理解與適用》。該文建議，提起民事公益訴訟的“有關組織”范圍為“登記成立的非營利性環境保護組織或者消費者協會”;“有專職環境保護、消費者權益保護專業技術人員和法律工作人員10人以上”等條件。曾曉東等環保專家認為，目前國內具備上述條件的社會組織寥寥無幾。

　　專家建議合理規定“主體資格”

　　不過，盡管中華環保聯合會提起的3起公益訴訟都沒有被法院立案，但是馬勇發現，原平市住建局已經著手完成排污管網的“半拉子”工程;濰坊五圖街道組織村民將臭水先放掉，然后填土埋坑……

　　曾曉東說，雖然法院沒有立案，但對其提起環境公益訴訟，給污染者增加壓力，使他們加快污染整改步伐，也達到了訴訟的一部分目標。

　　今年6月底，全國人大常委會第三次會議對《環境保護法修正案(草案)》二審稿進行審議，《草案》的一條款“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟”引起了委員們以及社會各界的異議，該條款被普遍解讀為中華環保聯合會“獨家壟斷”環境公益訴訟。

　　不過，委員們均認為，環保法考慮到環境公益訴訟是一大進步，但如何合理規定公益訴訟主體資格，又能避免出現“濫訴”，還需要進一步調研和修訂，并征求全社會意見等。

　　■ 延伸閱讀

　　國內外部分環境公益訴訟案例

　　在新民訴法生效前，中華環保聯合會就曾在貴陽、無錫等地的環保法庭有過8起成功的環境公益訴訟案例。這些案例包括，中華環保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案、中華環保聯合會訴貴州省清鎮市國土資源局不履行收回土地使用權法定職責案、中華環保聯合會狀告貴陽市烏當區定扒造紙廠生產廢水污染案等。

　　2004年，美國塞拉俱樂部和司法觀察組織按照《聯邦咨詢委員會法》起訴副總統切尼，理由是其在“國家能源政策發展集團”的贊助下與(能源)業界代表進行了一系列秘密會議。原告們懷疑切尼試圖在法律上把美國引向一個倒退的、碳密集型的能源政策……此后，人們普遍將其視為揭露切尼在國家能源政策上暗箱操作的一個重要策略。

　　美國聯邦最高法院于2000年審結的“地球之友”訴萊德洛公司案，是影響美國環境公益訴訟原告資格的重要判例。在該案中，環保組織“地球之友”根據《清潔水法》的規定，起訴萊德洛公司違反排污許可，排放了過量的汞和其他污染物，要求法院進行禁令救濟并對萊德洛公司進行民事罰款。

　　1995年，日本奄美大島4類野生保護鳥類作為原告向鹿兒島地方法院提起了行政訴訟，請求法院判決禁止政府批準的高爾夫球場建設。那是日本某企業計劃在奄美大島村莊內修建一個高爾夫球場，并獲得了行政上的開發許可，但這可能影響奄美大島上的鳥類。為此，日本環保團體開始與律師接觸，最終決定將鳥類作為原告，提起了自然權利訴訟。