科研經費管理：行政化還是法治化？

　　近年來，我國每年科研經費均在萬億元以上，而科研經費管理也日益暴露出諸多問題。繼今年1月8日在國家科學技術獎勵大會上提出“要加快改革科研項目管理機制，砍掉繁文縟節，讓科技人員把更多精力用到研究上”之后，李克強總理在政府工作報告中再次重申要“砍掉科研管理中的繁文縟節”。同時，“十三五”規劃綱要上也提到要“改革科研經費管理制度”。對此，教育界及科學界的代表、委員紛紛贊成，并提出建設性意見。

　　行政色彩濃重 管理過于死板

　　天文數字的科研經費，需要有嚴格、科學和法治化的管理。

　　以前，科研經費的管理失之于寬，導致其使用存在浪費、挪用等問題，甚至有科研人員用虛假發票、虛列開支等不法手段，套取或轉移科研經費，最終淪落到貪污犯罪的地步。近年來，科研經費管理趨于嚴格，但管理過于死板的新問題也隨之出現。

　　全國人大代表、中科院院士劉忠范在今年兩會的小組討論會上說，現在有些學校規定出國進行學術交流只能用因公護照才能報銷。劉忠范認為，國外許多學術研討會都以私人邀請的形式進行，而相關學校的這種規定會給國際學術交流帶來障礙。

　　全國人大代表、北京航空航天大學國家重點實驗室首席科學家張濤則舉了個例子：花上千萬元科研經費買來的科研設備被學校封存起來，每次使用還得花科研經費支付使用費。“不知道這是哪門子規定！”他氣憤地說，“這不是在浪費國家財產是什么！”

　　的確，當前的科研經費報銷制度中，許多是典型的浪費科研人員精力的繁文縟節。在許多高校，教師花科研經費買本書都要拿給財務人員核實，有些學校還要求到校圖書館登記，因為書是“固定資產”。

　　作為科研人員，全國政協委員、中國社會科學院世界歷史研究所研究員俞金堯對科研經費問題有切身體驗。他告訴記者，有科研人員抱怨，“年底科研項目報賬很費時間和精力，財務人員的過細盤問，近于對學者的人格侮辱。很多科研項目的管理，都在把科學家逼成會計。”俞金堯認為，目前“用管理行政經費的辦法管理科研經費，項目管理過細，不是管理服務于科研，而是讓科研人員去適應各種不合理的管理規則。”

　　申報人員減少 項目水平下降

　　科研經費的使用程序過分煩瑣與苛刻，導致申報人員減少，項目水平下降。

　　這并非危言聳聽。

　　張濤說：“我們理工科類的學術交流有時很急迫，可能為解決一個問題就需要去國外交流一次。而現在這種管理體制下，我們的效率大打折扣，或者不去交流。毫不客氣地說，這對國家是巨大損失！”

　　全國人大代表、中國社會科學院法學研究所研究員孫憲忠也說，科研經費管理中的繁文縟節已經帶來了極嚴重的后果，許多大學教授以上級別的科研骨干普遍反映，當前只要做好教學等本職工作即可，不再愿意申報項目做科研。“在我參加評審的國家社科基金項目申報人之中，教授以上級別的科研人員已經非常少，著名教授中申報課題者基本上已經沒有了。我所在的學科，去年中國社會科學院系統甚至沒有一個人申報。”孫憲忠表示，目前申報本職工作之外研究課題的主力人員，多是職稱副教授以下者，“主要是為了評職稱才報的”。最有科研能力和經驗的科研骨干，對申報課題意興闌珊，已使許多領域的課題申報人，實際整體水平呈現下降趨勢，“不論是申請立項材料還是結項材料，都很少有優秀的作品”。

　　厘清不同類型界定法律關系

　　目前，我國科研經費管理中的突出問題是不承認科研工作者的勞動價值，即不給予項目主持人勞動報酬。但要解決“不用違規、用了違法”的問題，根本在于：厘清不同類型的科研項目，對項目發包者與主持者的法律關系進行明確的界定。

　　俞金堯認為，“科研經費的管理宜分類指導，不可一刀切。項目不同，經費渠道不同，管理也應該有差別，制度設計重在切合實際，與時俱進。”

　　而孫憲忠則從法治化的角度，建議從根本上解決問題。

　　據孫憲忠的介紹，在國際上，依據承攬合同的法律關系來規制橫向課題經費使用的情形比較普遍。除一般的社會法人和自然人之外，課題組也可以以這種方式接受政府的委托課題。而孫憲忠留學德國時所在的漢堡馬克斯·普朗克外國與國際私法研究所是一個公法法人，其對于科研人員只是提供必要的圖書和辦公室以及基本工資費用；研究所有相當一部分學者的基本工作就是接受政府或者公司的委托，就外國或者國際私法中的制度建設向委托人提交研究報告，主要收入來源是委托人支付的項目費。

　　孫憲忠認為，國外相關做法非常值得每年撥付天文數字科研經費的我國借鑒。他建議，首先，對于科研經費使用制度方面法律關系不清晰的問題，解決的方案是把資助性經費和購買性經費區分開，把縱向課題和橫向課題區分開。其次，對于資助性科研項目及其經費，比如國家設立專門的科研機構并予以設立的科研項目和撥付的科研經費，其使用管理仍然可以遵行現行的制度，但是對于那些目的在于購買科研成果的研究項目，其經費的使用應該遵循市場規則，不應該將這些已經支付給研究人員的經費納入國家財產。第三，縱向課題中，如成果歸屬于委托人，科研人員工資不包括在經費之中，應該許可科研人員取得必要報酬；而全部橫向課題都應該納入民法上的承攬合同范疇，用發包人和承包人之間的法律關系規則規范當事人之間的權利義務，科研成果歸屬于項目委托人，而研究經費歸屬于科研人員，在任何意義上這些經費都不能再稱為國有資產，不能依據國有資產管理的方式來管理這些經費的使用。